A chi serve il Senato?

di Aldo Giobbio

Uno dei cavalli di battaglia della riforma costituzionale – certamente quello che più richiama l’attenzione – è la proposta di abolire il cosiddetto “bicameralismo perfetto”, espressione che normalmente viene interpretata nel senso che bisogna abolire il Senato, mentre in realtà la proposta avanzata sarebbe di lasciar sussistere una specie di seconda Camera ancor meno significativa. Ma che cos’è il Senato? E – soprattutto – che cos’è il bicameralismo? Quest’ultimo ha origini molto antiche e illustri. Era alla base della costituzione di Roma, quando Roma era una repubblica. Si esprimeva con l’acronimo SPQR (Senatus Populusque Romanus) e stava a significare, senza ombra di dubbio, una doppia sovranità: quella dei patrizi e quella della plebe. I patrizi la esercitavano attraverso il Senato, la plebe attraverso una serie di istituzioni: comizi tributi, comizi centuriati, concilium plebis ma, soprattutto, i tribuni della plebe. Il potere del Senato non era dunque assoluto, ma godeva di una certa primogenitura, anche cronologica. Del resto la parola “senato” deriva dalla radice di senes (anziano) e in tutte le lingue (per esempio il tedesco der Alt), compresa quella degli Alpini, il vecio comanda sui bocia. Anche oggi, quando in generale non risponde alla verità, si usa chiamare il Senato “Camera alta” e la Camera dei deputati “Camera bassa”.

In epoche più vicine a noi, il caso che ha assomigliato di più a quello di Roma – nonostante le complicazioni introdotte dalla monarchia, che a Roma non c’era – è stato quello inglese, con la Camera dei Lords e quella dei Comuni (commoners, cioè gente comune, in francese roturiers), anche lì con la caratteristica che la prima ha preceduto, in ordine cronologico, la seconda. Il bicameralismo adottato in Francia con la Restaurazione (1814-1830) e quello del Regno d’Italia (1861-1946), per quanto apparentemente ispirati al modello inglese, sono stati invece cose piuttosto diverse. Né l’uno né l’altro si ispiravano al principio della doppia sovranità, che semmai, almeno nell’esempio italiano, si applicava al rapporto tra il re e il popolo, con la formula “re per grazia di Dio e volontà della nazione”. In realtà, visto che i tempi avevano obbligato la monarchia ad accettare l’esistenza di un organo di rappresentanza popolare (la Camera dei deputati), per quanto decurtato nei suoi poteri e privato in gran parte della sua base elettorale, il Senato, che non era costituito dalla nobiltà ereditaria ed era di nomina regia, aveva essenzialmente il compito di assicurare alla monarchia il rapporto di due a uno nel caso, per altro improbabile, di un conflitto con la Camera dei deputati. Si può osservare che, fra le categorie nelle quali il re poteva scegliere i suoi senatori c’erano, oltre ai militari e ai prefetti, anche gli imprenditori di successo (come avvenne, per esempio, al fondatore della Fiat, Giovanni Battista Agnelli) e persino artisti e intellettuali, cosa che nei momenti migliori poteva anche dare l’impressione che il Senato rappresentasse in qualche modo l’élite del Paese.

In tempi moderni c’è stata anche un’altra radice del bicameralismo, ed è quella degli Stati federali, il cui esempio più illustre è quello degli Stati Uniti d’America. Lì niente re, ovviamente, ma un presidente liberamente eletto a suffragio universale dall’intera nazione e sorvegliato da vicino da un Congresso bicamerale, nel quale la Camera dei Rappresentanti rappresenta l’elettorato nazionale nel suo complesso e il Senato è rappresentativo degli Stati federati, i quali lo eleggono in ragione di due rappresentanti a testa, quale che sia la loro dimensione (il Texas vale quanto il Connecticut). Quindi anche in questo caso siamo di fronte al principio della doppia sovranità. Anche l’Italia, forse, avrebbe potuto avere una Costituzione del genere se la monarchia di Vittorio Emanuele II avesse riconosciuto alla Lombardia, alla Toscana, alla Sicilia etc. per lo meno gli stessi diritti che George Washington aveva riconosciuto alla Virginia, a New York, al Massachusetts etc. Come tutti sanno, non andò così. Il Regno d’Italia fu una semplice estensione territoriale del Regno di Sardegna.

La domanda che oggi più esigerebbe una risposta sarebbe dunque: che cosa spinse nel 1947 i padri costituenti a immettere nella Costituzione della nuova Italia un istituto come il Senato, che non rispondeva più ai criteri per i quali l’aveva voluto la monarchia cent’anni prima e non si poteva giustificare nemmeno in base al modello americano, visto che l’idea di uno Stato federale venne comunque respinta? La domanda è spinosa, perché in pratica si tratta di fare un processo alla Costituente. La monarchia non si poteva restaurare, perché, piacesse o no, il referendum del 2 giugno 1946 l’aveva abolita. A parte questo, c’erano nell’Assemblea Costituente alcuni progressisti, come Ferruccio Parri, Piero Calamandrei, Ugo La Malfa fra i laici, Giuseppe Dossetti e Amintore Fanfani fra i cattolici, ma l’insieme era conservatore. Nella prima parte della Costituzione vennero inseriti alcuni nobili princìpi, ma quando si trattò di scrivere le indicazioni pratiche, avendo nel frattempo deciso per la continuità dello Stato (a differenza dei francesi e dei tedeschi), la linea di tendenza più condivisa fu di cambiare il meno possibile, non rispetto al fascismo (almeno quello!) ma rispetto all’Italia prefascista. La permanenza del Senato fu uno di questi nodi.

È chiaro che a quel punto il Senato diventava un semplice doppione della Camera. Ovviamente se ne resero conto anche i padri fondatori, che tentarono di introdurre qualche elemento di differenziazione, in particolare la diversità dei requisiti anagrafici per l’elettorato attivo e passivo e la diversa durata del mandato (disposizione per altro sistematicamente disattesa fin dal principio), ma queste piccole varianti non cambiarono la sostanza. Stando così le cose, non sarebbe privo di argomenti chi volesse sostenere l’abolizione pura e semplice. La sostituzione del Senato attuale con una Seconda Camera pasticciata e posticcia come quella ora prevista dai fautori del “sì” non ha, invece, alcun senso. Questo non significa che il sistema di governo – soprattutto se il rapporto tra il governo e la Camera dei deputati fosse quello previsto dall’Italicum – non avrebbe bisogno di qualche contrappeso. Significa soltanto che la Seconda Camera contemplata dal progetto di riforma della Costituzione non sarebbe un contrappeso adatto; anzi, non sarebbe per nulla un contrappeso. Oggi i fautori del “sì” utilizzano l’argomento che il nuovo senato costerebbe meno di quello vecchio. A parte il fatto che non si scambiano con i soldi le libertà civili, non c’è dubbio che cento persone dovrebbero costare meno di 315, ma il problema è che si tratterebbe comunque di soldi sprecati, se i cento non servissero assolutamente a niente.

In realtà, questa manfrina sul Senato si inserisce nella manovra di Renzi per trasformare la politeia italiana da repubblica bene o male parlamentare in regime plebiscitario. Il modello storico è quello di Luigi Napoleone e la giustificazione è quella, che risale alla liquidazione della Rivoluzione francese, dell’incompatibilità tra regime parlamentare ed efficienza dell’azione di governo. Certo, le discussioni portano via tempo, ma non è detto che le decisioni prese senza nemmeno sentire le opposizioni siano sempre le migliori. Personalmente sono un fautore della repubblica presidenziale e non trovo che la democrazia sia necessariamente incompatibile con l’affidamento del potere legislativo ad una sola assemblea. Ci sono però alcune condizioni dalle quali non si può assolutamente prescindere. La prima è che l’elezione del presidente e quella dell’assemblea nazionale siano rigorosamente separate e si svolgano in tempi diversi. La seconda è che le modalità di elezione dell’assemblea siano tali da farne veramente lo specchio del Paese e non il frutto di marchingegni ispirati al principio che la democrazia è una cosa troppo importante per essere lasciata al popolo. La terza è che il presidente si possa scegliere in piena libertà i propri collaboratori (ministri), debba presentare all’Assemblea il suo programma, ma, una volta stabilito, pubblicizzato e approvato, lo possa portare avanti, finché lo rispetta, senza impedimenti arbitrari, e l’assemblea lo sorvegli strettamente e possa intervenire all’istante contro qualsiasi violazione delle regole e degli impegni presi; in pratica, possa esercitare pienamente l’azione di controllo sul suo operato. La quarta condizione è che ci sia un organo giurisdizionale – Corte costituzionale o comunque lo si voglia chiamare – che sia assolutamente indipendente sia dall’esecutivo sia dal legislativo e abbia pieni poteri di intervento quando subentri qualche dubbio sulla legittimità dei comportamenti rispettivi. Su questi presupposti, a mio parere, un’assemblea qualificata, come la Costituente del 1946 e non, con ogni evidenza, una Camera eletta con il Porcellum, potrebbe proficuamente discutere una possibile riforma della Costituzione attuale. Superfluo dire che, di tutto questo, non si trova traccia nel progetto attuale. (a.g.)